文｜馮啟源 中信國安城市發(fā)展控股有限公司；樊林 北京城基投資有限公司財政部PPP法律專家

在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，EOD（生態(tài)導向的發(fā)展）模式作為來源于實踐的創(chuàng)新，引起國家相關(guān)部門的重視。2018年以來在多個部委的政策引導下，已逐步發(fā)展成為國家在引導生態(tài)環(huán)境保護修復、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化方面的新模式。筆者認為EOD模式可以作為鏈接生態(tài)保護修復、環(huán)境治理、區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的橋梁，同時也是生態(tài)價值實現(xiàn)與轉(zhuǎn)化，促進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生化，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

本文從宏觀背景、政策環(huán)境梳理、落地模式，實施過程中需要注意的問題和企業(yè)實踐總結(jié)等方面對EOD模式進行全面解析。

一、EOD模式的政策環(huán)境——總體布局與政策引導

2012年黨的十八大站在歷史和全局的戰(zhàn)略高度，對推進新時代“五位一體”總體布局作了全面部署。從經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明五個方面，制定了新時代統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略目標。

2015年5月5日，國務院發(fā)布《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》中指出加快推進生態(tài)文明建設(shè)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、提高發(fā)展質(zhì)量和效益的內(nèi)在要求，其中要強化主體功能定位，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，大力推進綠色城鎮(zhèn)化。2015年9月，中共中央 國務院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出從健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、建立國土空間開發(fā)保護制度、建立空間規(guī)劃體系、完善資源總量管理和全面節(jié)約制度、健全資源有償使用和生態(tài)補償制度、建立健全環(huán)境治理體系、健全環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、完善生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度等八個方面，構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的“四梁八柱”。

在生態(tài)文明建設(shè)的總基調(diào)下，2014-2018年期間基于項目實踐的EOD模式應運而生。2018年8月30日以來，國家生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展和改革委員會、科技部、工信部和財政部等多部委，發(fā)布了EOD相關(guān)政策如下：

根據(jù)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》，EOD（Ecology-Oriented Development）模式是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。也就是說，EOD模式是以可持續(xù)發(fā)展為目標，在經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間構(gòu)建了合作的橋梁，從而實現(xiàn)區(qū)域整體溢價增值，生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展相互促進。

國家部委、涉足生態(tài)環(huán)保、片區(qū)開發(fā)領(lǐng)域的企業(yè)、咨詢機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會，從政策引導、項目實踐和研討會的等多個層面提及EOD模式，引起了行業(yè)內(nèi)的深入討論和思考。從各部委的政策、企業(yè)項目實踐和行業(yè)研討來看，EOD模式涉及創(chuàng)新發(fā)展、綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及生態(tài)保護修復、環(huán)境治理、片區(qū)開發(fā)等方面。

二、EOD模式的核心內(nèi)涵和價值

基于上述發(fā)展背景的理解和實踐，筆者認為EOD模式是以生態(tài)文明建設(shè)為引領(lǐng)，特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，城市綜合開發(fā)為基礎(chǔ)，以可持續(xù)發(fā)展為目標的城市發(fā)展模式。其核心內(nèi)容是城市發(fā)展的問題，途徑是生態(tài)建設(shè)引領(lǐng)，目標是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。核心內(nèi)容、途徑和目標決定了EOD模式的綜合性、系統(tǒng)性、動態(tài)性和發(fā)展性。EOD模式的核心內(nèi)涵和價值，可表述為“五位一體”和“三個內(nèi)涵”兩方面。

EOD模式的“五位一體”是指生態(tài)引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、創(chuàng)新開發(fā)、綜合運營四個階段，加上投融資即構(gòu)成了EOD模式的“五位一體”。只有將生態(tài)引領(lǐng)的基礎(chǔ)塑造過程，產(chǎn)業(yè)協(xié)同的造血過程、創(chuàng)新開發(fā)的價值實現(xiàn)過程和綜合運營的增值過程相統(tǒng)一，才能實現(xiàn)EOD模式引領(lǐng)未來城市發(fā)展的巨大潛力。

EOD模式包含了3個方面的主要內(nèi)涵，一個是“生態(tài)”，一個是“引領(lǐng)”，一個是“發(fā)展”(或者是開發(fā)和建設(shè))。

關(guān)于“生態(tài)”，EOD模式不僅包含了一般的生態(tài)學內(nèi)涵，而且在實踐中更注重關(guān)于人們的“感受”、“獲得感”和“滿意度”。我們過去關(guān)注比較多的是人們的“觀感”(基于自然生態(tài)的視覺景觀)，而隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展進步，人們有了很多新的需求，在“觀感”的同時，還要求構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)，滿足人們在工作、就業(yè)方面的需求，以滿足人們的獲得感和成就感，滿足人們在居住、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、休閑、娛樂、游憩方面的人居生態(tài)需求，以提高人們的“滿意度”。

關(guān)于“引領(lǐng)”，EOD模式突出的是“規(guī)劃優(yōu)先、生態(tài)引領(lǐng)”。這種規(guī)劃不是一般意義上的前期規(guī)劃，而是“規(guī)劃-建設(shè)-經(jīng)營-管理”這一整體的全過程的規(guī)劃。通過這樣的新思路，把“生態(tài)”的理念貫穿于“規(guī)劃-建設(shè)-經(jīng)營-管理”這一整體鏈條的每一個環(huán)節(jié)和全過程，使得“生態(tài)”真正有效地落到實處。

關(guān)于“發(fā)展”，EOD模式強調(diào)的是“出發(fā)點”和“落腳點”，即把“出發(fā)點”和“落腳點”融為一體，也就是把城市的發(fā)展和人們的發(fā)展始終作為規(guī)劃、建設(shè)與管理的“出發(fā)點”和“落腳點”，更重要的是把現(xiàn)在的發(fā)展與未來的發(fā)展融為一體。我認為，這種發(fā)展才是真正的可持續(xù)的發(fā)展，才是人們期待和向往的發(fā)展，才是生態(tài)文明建設(shè)所需要的發(fā)展。

EOD模式價值實現(xiàn)邏輯是生態(tài)引領(lǐng)要貫穿自然生態(tài)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)，人居生態(tài)的構(gòu)建和資源增值、價值創(chuàng)造的全過程。在這里說的生態(tài)引領(lǐng)是廣義的。生態(tài)引領(lǐng)不僅包涵區(qū)域/流域?qū)用娴纳鷳B(tài)保護修復，大氣、水、土壤環(huán)境保護和污染治理等自然生態(tài)層面的資源增值過程，而且包涵基于區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景、產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇，引入或培育主導產(chǎn)業(yè)、輔助產(chǎn)業(yè)，通過核心企業(yè)引領(lǐng)、輔助企業(yè)支持形成企業(yè)集群，形成完整暢通產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈，構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)生態(tài)的價值創(chuàng)造過程，同時，還包涵城市/城區(qū)/片區(qū)層面的道路、綠地、公園等市政基礎(chǔ)設(shè)施，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務設(shè)施建設(shè)運營以及商業(yè)服務業(yè)的發(fā)展等涉及人居生態(tài)的資產(chǎn)增值過程。從單一的階段或行業(yè)割裂來研究和實踐，都不能很好的實現(xiàn)EOD模式在各個階段的資源增值、價值創(chuàng)造、資產(chǎn)增值的過程。

三、EDO模式落地方式

EDO模式實施項目可采用多種方式，現(xiàn)常見的落地方式如下：

（一）PPP

在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限，且項目實施不緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用PPP方式實施項目。

（二）ABO

在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限、但項目實施緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用ABO方式實施項目。ABO模式，一般指授權(quán)(Authorize)—建設(shè)(Build)—運營(Operate)模式，由政府授權(quán)單位履行業(yè)主職責，依約提供所需公共產(chǎn)品及服務，政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責，同時支付授權(quán)運營費用。

（三）“流域治理+片區(qū)開發(fā)”

在政府財政支出額度超過財政部規(guī)定的上限、項目實施緊迫，但土地市場較為活躍的區(qū)域，EOD模式可采用“流域治理+片區(qū)開發(fā)”方式實施項目。

鑒于EOD模式涉及的行業(yè)跨度大、實施內(nèi)容多，實踐中EOD項目落地也可以采取混合模式，即部分項目采用PPP模式，部分采用ABO模式、“流域治理+片區(qū)開發(fā)”等模式。

四、EOD模式實施需關(guān)注的問題

（一）編制生態(tài)引領(lǐng)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃

EOD模式區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的編制理念要與習近平總書記的“一張藍圖繪到底”的要求保持高度一致。項目實施單位要與政府各部通力合作，將國土空間規(guī)劃、控制性詳規(guī)、修建性詳規(guī)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、景觀規(guī)劃、城市綠化和公共服務設(shè)施規(guī)劃等統(tǒng)籌融合，形成“多規(guī)合一”的城市發(fā)展規(guī)劃。

（二）產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是EOD模式重要的組成部分，也是區(qū)域持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，需要項目實施單位以因地制宜為原則，通過招商引資與自身孵化的方式為區(qū)域發(fā)展環(huán)境友好型的生態(tài)產(chǎn)業(yè)。同時，注重產(chǎn)業(yè)生態(tài)的構(gòu)建，形成主導產(chǎn)業(yè)與輔助產(chǎn)業(yè)協(xié)同，核心企業(yè)引領(lǐng)、輔助企業(yè)相支撐的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)集群，打造完整暢通的產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈，構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

（三）綠色金融（融資途徑）

充足的資金是任何項目實施的前提，多元化的資金渠道是任何項目順利實施的基礎(chǔ)保障。以“長周期、低成本、可持續(xù)”為原則，建立具有EOD模式特點的融資渠道是項目實施單位的重要工作。

五、EOD模式的企業(yè)實踐

（一） 中信國安EOD模式實踐

2014年以來，中信國安城市發(fā)展控股有限公司以項目實踐為基礎(chǔ)，以北海第一城項目和運河生態(tài)文化項目為EOD模式實踐的起點，目前已在廣西北海、四川峨眉、海南萬寧等地開展了EOD模式的項目實踐。

2018年1月13日在北京舉行的第九屆中國經(jīng)濟前瞻論壇“新時代綠色發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”分論壇上，來自國務院發(fā)展研究中心、國家生態(tài)環(huán)境部、發(fā)改委、中國科學院、中信國安集團有限公司的專家和領(lǐng)導，圍繞生態(tài)引領(lǐng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展模式（EOD）展開研討。

2018年5月18日，“生態(tài)、創(chuàng)新、未來”中信國安城市戰(zhàn)略發(fā)布會在北京舉行。中信國安城市發(fā)展控股有限公司發(fā)布了“最具價值的生態(tài)城市運營商”戰(zhàn)略，“生態(tài)篇”以中信國安城市提出的EOD理念開篇立意；“創(chuàng)新篇”由合作伙伴共建計劃、發(fā)起生態(tài)城市建設(shè)聯(lián)盟、“生態(tài)城市 創(chuàng)新發(fā)展”主題論壇凸顯競爭優(yōu)勢；“未來篇”重點解讀產(chǎn)品核心理念，引領(lǐng)未來生態(tài)城市發(fā)展新方向。

2018年12月，由中信國安城市發(fā)展控股有限公司與國務院發(fā)展研究中心、中國科學院組成的課題組共同完成了《EOD生態(tài)引領(lǐng)發(fā)展模式研究——以中信國安實踐為例》研究專著，由中信出版集團出版。

（二） 中交集團EOD項目實踐

中交集團，2019年8月中交天津航道局、中交疏浚集團、中交生態(tài)環(huán)保投資、中交第四航務工程勘察設(shè)計院與中交（天津）生態(tài)環(huán)保設(shè)計研究院聯(lián)合體65億元中標薊運河(薊州段)全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD項目。中交疏浚還與成都環(huán)境集團合作實施了楊溪湖濕地公園EOD項目。

2020年11月，中交疏浚牽頭的聯(lián)合體中標成都市首個城市合伙人片區(qū)綜合開發(fā)項目怡心湖C區(qū)。該項目位于成都市中心城區(qū)雙流區(qū)，是雙流區(qū)打造的三大城市副中心之一—怡心湖副中心的重要組成部分。項目通過流域治理與域內(nèi)片區(qū)開發(fā)相融合，創(chuàng)新采用“流域治理+片區(qū)開發(fā)”的EOD模式，致力于將項目打造成為成都數(shù)谷國際生態(tài)社區(qū)。

（三）長江環(huán)保集團EOD模式實踐

長江環(huán)保集團，2020年8月與武漢東湖高新區(qū)簽約了集團首個EOD項目：光谷生態(tài)大走廊生態(tài)旅游示范區(qū)一期工程。此外，還在湖南郴州、安徽蕪湖及馬鞍山、江西贛州等區(qū)域積極開展EOD試點調(diào)研。

六、結(jié)語

EOD的理念為實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展這一目標提供了清晰的路徑。這一理念和模式實施的難點在于綜合運作、價值挖掘和轉(zhuǎn)換、可持續(xù)運營，這要求主導的管理部門和參與項目的社會資本主體，要有更好的大局觀，更長遠的眼光，更豐富的綜合管理和運作的經(jīng)驗。雖然目前該模式的推廣與實踐還處于初級階段，但是我們堅信隨著越來越多的項目積極地探索采用EOD模式，將生態(tài)環(huán)境保護修復和城市（鎮(zhèn)）發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，EOD模式在成為國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有力抓手的同時，也必將助力我們實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)同可持續(xù)發(fā)展的目標。

踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，落實“將綠水青山變成金山銀山”的部署，EOD模式為我們提供了方法和路徑，其發(fā)展空間巨大，前景光明。

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5.國研經(jīng)濟研究院課題組，中信國安城市課題組，EOD生態(tài)引領(lǐng)發(fā)展模式研究[M]. 中信出版集團, ISBN978-7-5086-9784-0